教育治理涉及一个国家的传统文化特质、经济体制、政治体制、意识形态以及公共管理体制，不同国家、不同社会制度背景决定着不同的教育治理模式。党的二十大报告指出：“中国式现代化，是中国共产党领导的社会主义现代化，既有各国现代化的共同特征，更有基于自己国情的中国特色。”今年5月，习近平总书记在中共中央政治局第五次集体学习时强调：“我们要建设的教育强国，是中国特色社会主义教育强国。”因此，正如有学者指出，“中国需要一种区别于西方主流全球治理理论的特殊理论视角。公共治理这一实践性极强的领域，需要与治理的实施主体所在环境实际情况紧密联系，所以中国的公共治理研究需要给予中国的公共管理和社会环境足够的重视”。[1]
   当前，我国教育治理现代化取得了一定的进展，形成了具有中国特色的教育治理现代化实践模式，为推进教育强国建设奠定了良好的基础。如通过简政放权，管理中心下移，探索建立服务型政府；坚持“放管服”相结合，探索教育管办评分离，构建现代学校治理体系；构建学校家庭社会协同育人机制；等等。教育治理现代化是一个不断推进的过程，需要伴随经济社会发展形势作出必要的调整和回应。如何通过教育治理现代化推进教育强国建设，是摆在广大教育工作者面前的一项重要课题。

   一、加强党对教育工作的全面领导，将制度优势转化为发展教育事业的强大动力

   2018年9月，习近平总书记在全国教育大会上的讲话中明确指出，加强党对教育工作的全面领导，是办好教育的根本保证。加强党对教育工作的领导，旨在推动党委、政府主要领导以政治高度引领正确的办学方向，坚决落实立德树人根本任务；以大局意识统筹规划区域教育改革和发展，保障教育优先发展，促进教育公平与质量提升，发挥教育在社会主义现代化进程中的基础性、先导性和全局性作用。

   近年来，党中央、国务院多次出台重磅文件，要求各地党委和政府主要负责人提高政治站位，真正将教育事业纳入地方经济社会发展总体规划，坚持教育优先发展，使教育同党和国家事业、地方经济社会发展需求相适应，同区域人民群众所期待的目标相适应。实践表明，教育改革成效好不好，很大程度上取决于地方党委和政府是否重视并支持教育。汉阴县是陕西省安康市所辖10个县区之一，虽然财力非常紧张，但当时还是国贫县的汉阴县各级党委、政府坚持优先发展教育，紧扣办人民满意教育的目标，大力加强教育事业基础能力建设，着力深化教育体制机制改革。该县实行“一把手”工程，建立了县委书记关心教育、县长主管教育、一名县委常委联系教育、副县长协管教育的管理机制，形成党政一把手负总责、一套班子齐抓共管的工作格局，促进全县教育事业取得了长足进步。汉阴县先后荣获国家义务教育发展基本均衡县、国家级农村职成教育示范县、陕西省教育强县等称号。教育发展自然推动了经济社会全面发展，自2020年起，该县退出了贫困县序列。汉阴县的案例表明，推动教育治理现代化的关键在于地方党委和政府主要负责人要发挥好党的领导这一制度优势，把教育真正放在国之大计、党之大计的高度履行教育职责。

   加强党对教育工作的全面领导，有利于全党和各级政府统一思想，有利于各部门之间协调配合、共同合作，为全面深化教育改革提供根本的组织保障。2022年，中共中央办公厅印发《关于建立中小学校党组织领导的校长负责制的意见（试行）》，这是基础教育领域贯彻落实党的全面领导的重要部署。一年来，各地因地制宜、因校制宜，基础教育管理新体制初步形成。已经推行新的管理体制的地区或学校，从明确党组织领导职责、完善议事规则和流程以及加强党建工作等方面具体推进。当前主要面临的问题是：多数学校缺少熟悉党务工作的专职人员，制约了党建工作的有效开展；有些分设书记和校长的学校存在二者不和的问题，降低了学校管理的公平性与效率；党建工作与业务工作的有效融合机制有待进一步完善。对此，各地各校要进一步提高对实行新体制改革的认识，提高政治站位，坚决贯彻落实。已经分设书记和校长的学校要完善制度建设，如将新体制纳入学校章程，严格按照制度实行，书记和校长要提高政治觉悟，避免跟从个人的喜好做事。针对中小学校缺少党务工作专职人员的现实，可以多在中青年教师中发展党员，补充并培养熟悉党务工作的教师从事党建工作，逐步探索形成党建与业务相融合的有效机制。

   二、增强依法行政职能，加大法治政府建设力度

   通过制度规范和约束教育行政过程中的权力运行，既体现了法治要求对教育行政管理者的统摄和规范，也体现了法律对各教育主体权利与义务的保障。只有事先通过法律法规对政府、学校以及社会各相关单位和组织的各自管理权限进行具体规定，才能明确教育治理各主体之间的权限边界。权力与责任是相伴随的，厘清权责事项，既是明确各负其责的范畴，同时也是建立一种责任分担机制。

   近年来，不少地区通过加强依法行政能力，以科学化、民主化、法治化手段提高教育行政质量。2016年12月30日，山东省青岛市颁布实施了《青岛市中小学校管理办法》，作为国内第一部以学校为主体的政府规章，该办法的实施在规范教育治理各主体的职责、设立学校内部治理结构和运行机制、明确社会参与教育的法律地位、构建主体多元的教育评估和质量监测体系以及建立部门联动机制等方面进行了有效探索。青岛市的案例表明，通过加强地方教育法规建设，运用法治思维和法治方式推动教育改革，探索构建依法行政、依法办学和依法参与的现代教育治理新格局是可行且有效的。当前，不少地区还主要依赖经验管理，导致该地区一旦发生主要负责人变更就难以维持原有的教育生态环境。因此，依据治理理念，各地区在已经构建起服务型政府的基础上，应增强地方教育法规建设，加大法治政府建设的力度。

   依法行政需要进一步加强上一级政府对下一级政府的监管责任。以近期引起社会强烈反响的“课间十分钟消失”为例，一些地区或学校顾虑学生安全问题，采取简单限制课间活动的做法，受到家长及社会的普遍质疑。实际上，教育部于2021年就出台了《未成年人学校保护规定》，以部门规章的形式，督促各地区各学校不得约束学生课间及其他非教学时间，保证学生有休息、参与校园文娱活动时间，依法落实未成年人的基本权益。也有不少地区或学校充分利用区域资源或学校资源，根据课间长短设计了丰富且有趣的活动，深受学生欢迎。

   另外，在依法行政过程中，不能取消必要的行政干预。首先，由国家向地方下放权限时，是以国家能够承担起把握教育发展方向、保障教育公平与质量的职责为前提的，同时在面对复杂环境条件时，国家有责任加大对地方的行政干预。以国家治理校外培训机构为例。一段时间以来，与升学挂钩的校外培训机构迅速扩张，不仅加大了家庭经济负担以及学生学业压力，同时扰乱了正常的教育秩序，严重影响了教育公平，造成不良的社会影响。这引起党中央、国务院的高度重视。2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》，明确提出全面规范校外培训机构行为，严格限制学科类校外培训机构。为了落实“双减”政策，教育部专门成立了校外培训监管司，以行政手段具体指导面向中小学生（含幼儿）的校外教育培训管理工作。近年来，校外培训监管司坚持执法监督与国家干预相结合，制定了一系列管理规定，全面加强校外培训机构监管，依法查处违法行为，在合理保护其合法权益的同时，有效遏制了学科培训无序扩张乱象，有效保障了义务教育阶段教育的公平性。

   三、坚持系统观念，全面提升公共服务能力

   按照服务主体多元化、治理权力多中心化和服务结构多样化的治理理念，不少先行先试地区的教育管理职能部门开始由管理属性向治理属性转变。教育行政部门由过去的主要主导部门向拥有一定责权的部门转变，在实行政府权力下放、逐步扩大学校办学自主权的同时，进行职能整合，减少职能交叉以及学校事务管理的层级。主要体现在以下几个方面：一是将原来内设机构中职能交叉部门进行整合和调整；二是按照新的机构改革方案，将卫生、体育或科技部门整合调整到教育部门当中，教育行政机构管辖的范围开始由单纯的学校教育领域，扩展到与人的终身发展相关的卫生、体育、科技等部门领域；三是有效运用现代信息技术手段，实行“一站式服务”，尽可能就近为人民群众提供方便、迅捷的服务。教育信息化作为推进教育现代化的有力支撑，其作用将越来越广泛。如浙江省温州市教育局以大数据为支点，打造“互联网+政务”模式，[2] 有效提升了公共教育服务能力和水平。

   当前，多数地区基本建立了公共服务制度体系，但在政策执行过程中仍存在权力过于集中、职责边界模糊等现实问题，制度的整体优势未能得到有效发挥，与教育强国建设要求还有一定差距，制约了教育治理现代化的实际进程。按照党的二十大提出的“坚持以人民为中心”的指导思想，迫切需要各级党委和政府对现有教育管理体制进行全面系统的改进和完善，按照系统发展的理念，因地制宜，分类实施，全面提升公共教育服务能力。

   一是推进政府转变行政职能，加强教育督导问责。按照当前教育“放管服”改革要求，教育主管部门要将权限进一步向基层下放，主要权限下放到能够就近提供服务的管理层面。在下放权限过程中，首先要明确地方党委和政府主要负责人是提供公共产品的“第一责任人”，其次要处理好放权与监管之间的关系。我国正在不断强化教育问责制度，基本建立了对各级政府教育业绩的考核制度。如山东省潍坊市多年坚持在两会期间公布各区县教育业绩排行表，该做法在督促地方政府将教育事业纳入地方业绩、履行好发展教育的相关职责等方面发挥了很好的作用，该市教育行业多年来保持了较高的人民满意度，在全国打造出潍坊教育名片。

   二是实行教育领域综合行政。一直以来，我国教育管理体制自成封闭系统，主要是在教育系统内部进行运作，缺乏与社会各横向部门之间的联系与合作。在政策执行过程中，往往因为部门之间缺乏协调机制，使得政策虽好却不能很好地落地，制约了教育改革与发展的实际效果。从构建横向部门协作机制来看，可将教育以及与之相邻的人事、财务、编制、发展、规划、卫生、公安等诸多公共领域纳入教育政策范畴内，进行系统设计和规划，通过部门之间以及专业人员之间的协同与合作，使各部门以及专业人员共同担负起区域内育人的责任与义务，共同治理教育领域面临的问题，最终实现善治的目的。

   四、保障教育公平，让每一个孩子享有公平而有质量的教育

   公共性概念因时代不同、国家不同而具有不同含义，因此关于教育公共性的概念有多种解释。

   公共性一般是指由法律规定的公共教育内容以及公共教育制度，其根本任务是坚持党的领导，遵循宪法确定的基本原则，发展社会主义教育事业。

   通常来讲，公共性有三层含义，即公益性、平等性和民主性。其中，平等性应是公共性内涵中最为根本的内容。政府本身是受公共事业委托的代理执行机构，保障每一个孩子享有公平而有质量的教育是政府应尽的责任和义务。以国家治理“县域高中”为例。针对前段时间社会上普遍反映县域高中教育质量不高的问题，党中央、国务院迅速作出关于加强县域高中建设的决策部署，教育部及时组建专家团队对县域高中办学实际情况开展调研，在专家意见基础上，联合九部门印发《“十四五”县域普通高中发展提升行动计划》。一些地区积极探索，有效缓解了县域高中发展的瓶颈问题。如江西省探索构建了“一体两翼三联动”体系，即以县域高中为“主体”，提升县中发展内驱力；以高校和优质高中为“两翼”，发挥优势资源推动力，推进高校与县中合作。省级财政优先保障县中建设资金，进一步提高普通高中生均公用经费标准，设立专项资金对县中托管帮扶取得明显成效的予以奖补。通过该举措，江西省形成了优质均衡、多样特色、齐头并进的高中发展格局。[3]

   因此，各地区党委和政府主要负责人要切实履行教育职责，合理配置公共教育资源，提高公共服务能力和水平，保证让每一个孩子都能享有公平而有质量的教育，这将始终是我国教育治理现代化进程中一项重要使命和时代课题。

   注释：

   [1] 蔡拓. 全球治理的中国视角与实践[J]. 中国社会科学. 2004（1）1：94-106.

   [2] 姜瑾瑾、徐晴翔. 温州教育“最多跑一次”三项指标全省第一[N]. 温州都市报. 2020-12-23（8）.

   [3] 杨冬华. 江西省构建“一体两翼三联动”体系，加快推动县域普通高中高质量发展[EB/OL]. http://jyt.jiangxi.gov.cn,2023-08-09.

   （包金玲 作者系国家教育行政学院基础教育研究中心主任、研究员）

   《人民教育》2023年第24期

   作者：包金玲